Addendum bij GEMMA voor Handhaving - Thema’s en kernprincipes
Uit GEMMA Wiki
Dit document bestaat uit:
- Inleiding
- Thema’s en kernprincipes
- GEMMA procesarchitectuur
- GEMMA informatiearchitectuur
- Bijlagen
Inhoud |
Thema’s en kernprincipes
Inleiding
Het doel van het document Thema’s en kernprincipes is: “Het bieden – middels uitgewerkte thema’s en bijbehorende (kern)principes – van een richtinggevend kader voor:
- Het ontwerpen en inrichten van de gemeentelijke bedrijfsprocessen voor dienstverlening;
- Het ontwerpen en inrichten van de gemeentelijke informatievoorziening voor het ondersteunen van deze processen;
- Het aansluiten van gemeentelijke oplossingen, waaronder processen en informatiesystemen, op de in het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en E-overheid (NUP) opgenomen landelijke voorzieningen.
De scope van Thema’s en kernprincipes is bepaald door een combinatie van invalshoeken:
- Type proces: gemeentelijke dienstverlening;
- De architectuurgebieden: proces- en informatiearchitectuur;
- De tijdhorizon: primair het tijdspad en de planning van het NUP.”
Duidelijk is, dat doel en scope uitgebreid moeten worden voor de gemeentelijke bedrijfsprocessen voor handhaving. Dit wordt ondersteund door de invalshoek van het NUP, waarin niet alleen dienstverleningsprogramma’s, maar ook handhavingsprogramma’s, zoals het loket voor verzuimregistratie (VSV) en de Verwijsindex Risico’s Jeugdigen (VIR), als voorbeeldprojecten zijn opgenomen evenals de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO).
Thema’s
De zeven thema’s uit Thema’s en kernprincipes:
- zaak- en procesgericht werken;
- ontsluiting en gebruik van basisgegevens;
- naast koppelen ook kantelen en generiek maken;
- de gemeente ontwikkelt zich tot dé poort tot de overheid;
- aansluiten op e-overheidsvoorzieningen;
- ketensamenwerking en de federatieve overheid;
- een groeipad naar serviceoriëntatie
zijn ook vanuit het oogpunt van handhaving relevant.
Kernprincipes
De kernprincipes, die geformuleerd zijn op de zeven hiervoor genoemde thema’s, behoeven wel enige aanpassing. Deze aanpassingen worden per thema beschreven.
Thema 1: Zaak- en procesgericht werken
Waar het bij dienstverlening steeds gaat om afgebakende zaken, die in gang gezet worden door één burger of één bedrijf, gaat het bij handhaven ook om zaken die vanuit verschillende soorten andere processen in gang worden gezet en soms groepsgewijs worden uitgevoerd:
- projecten en programma’s rond beleidsthema’s uit het handhavingsbeleid,
- signalen van burgers en bedrijven,
- signalen van collega’s en ketenpartners,
- signalen van provincie en gemeenten waarmee wordt samengewerkt,
- het verstrekken van een product, zoals een vergunning, of een uitkering.
Voor handhaving wordt in toenemende mate gemeentebreed beleid opgesteld op basis van risico’s, doelgroepen en/of gebieden (persoons-, gebieds- en overtredingsgebonden). Voor de omgevingsvergunning wordt dit wettelijk verplicht gesteld door het Besluit Omgevingsrecht (BOR) artikel 7. [1]
Uitgangspunt voor de kwaliteitseisen in artikel 7 is dat een adequate handhaving wordt bereikt door een aantal processtappen consequent in samenhang uit te voeren. Het gaat daarbij om processtappen, die:
- aantoonbaar, achtereenvolgens en in samenhang worden uitgevoerd;
- zijn ingebed in de organisatie;
- zijn gebaseerd op inhoudelijke keuzes.
Het proces omvat zeven stappen, die samen een dubbele regelkring (de zogenaamde BIG-8; zie bijlage 2) vormen van prioritering en doelen, strategie, programma en organisatie, werkwijze, uitvoering, monitoring en evaluatie. Het evalueren, prioriteren en vaststellen van de strategie (de bovenste lus van de regelkring) is hier buiten scope; dat is een onderdeel van beleidsontwikkeling. Handhaving meet het effect van haar inspanningen aan de verbetering van het naleefgedrag. Na inzet van toezicht en handhaving op bepaalde speerpunten zou dit naleefgedrag hoger moeten zijn. Het naleefgedrag op bepaalde speerpunten kan heel goed het onderwerp van benchmarking zijn tussen gemeenten, waaruit men vervolgens weer best practices kan destilleren. De samenhang tussen de triggers, die een handhavingszaak in gang zetten en de handhavingszaken zelf is niet altijd 1:1 zoals bij dienstverlening. Soms horen tientallen meldingen van overlast bij één zaak voor handhaving, bijvoorbeeld bij meldingen van stankoverlast. Eén verstrekte vergunning kan bij een onwelwillende eigenaar leiden tot meerdere handhavingszaken. En het woord ‘veelpleger’ spreekt in dit verband voor zichzelf. Handhaving moet van iedere behandeling van een signaal met de bijbehorende afhandeling en van iedere reeks controles op een beleidsthema een zaak maken, wil zij over de benodigde informatie over (de resultaten van) het handhavingsbeleid kunnen beschikken. Deze informatie is ook nodig wil de gemeente (eigenlijk: de overheid) zich als één instantie kunnen presenteren aan bewoners, medewerkers van bedrijven en bezoekers.
Voor handhaving mag het niet uitmaken van waaruit een zaak in gang wordt gezet: iedere handhavingszaak wordt op dezelfde wijze en met dezelfde middelen geregistreerd, gepland, behandeld, gemonitord en geëvalueerd. (Dit wil overigens niet zeggen dat alle zaken zonder meer onmiddellijk worden behandeld.)
Een zaak van een bepaald type moet aan meerdere signalen kunnen worden gekoppeld. De beschikbare informatie moet bovendien zodanig zijn ingericht, dat er relaties gelegd kunnen worden tussen de signalen rond één object en de bijbehorende zaak (of zaken) van handhaving.
De handhavingszaken zelf moeten onderling gerelateerd kunnen worden tot een klantbeeld, zodat contacten voor burgers en bedrijven efficiënt (niet steeds nieuwe inspecties met nieuwe inspecteurs vanuit nieuwe perspectieven) en voor de gemeente zelf effectief is (weten wat er speelt, weten wat het resultaat van activiteiten is en zo nodig kunnen bijsturen).
Een en ander rechtvaardigt het toevoegen van een nieuw kernprincipe bij dit thema:
| K1.7 | Onze gemeente beschikt over zodanige informatie met betrekking tot zaken, dat zij enerzijds (ook achteraf) transparant kan zijn over het verloop van iedere zaak en anderzijds die informatie kan aggregeren tot management informatie waarmee beleid kan worden gemonitord en geëvalueerd. |
De kernprincipes K1.1 tot en met K1.6 moeten breder geïnterpreteerd worden dan alleen voor dienstverleningsprocessen. Burgers en bedrijven acteren bij handhaving niet in de rol van klant, maar
- in de rol van veroorzaker of overtreder; iemand op wiens gedrag handhaving zich richt,
- in de rol van belanghebbende, die een signaal over het gedrag van anderen afgeeft en – terecht of onterecht – wil dat de overheid daarop acteert.
“Klanten” zijn vanuit de scope van handhaving ook partijen waarmee wordt samengewerkt en interne of externe opdrachtgevers.
In die zin opgevat gelden deze principes ook voor handhavingsprocessen.
Thema 2: Ontsluiting en gebruik van basisgegevens
Het ontsluiten en gebruiken van basis- en kerngegevens is tot nu toe gemotiveerd met het simpele en duidelijke principe vanuit de BurgerServiceCode: als burger hoef ik gegevens maar één keer te leveren. Vanuit handhaving zijn er echter andere belangrijke redenen om de beschikbare basisgegevens goed te ontsluiten en gebruiken: het is een grote ergernis voor burgers en bedrijven dat de linkerhand van de overheid niet altijd lijkt te weten wat de rechterhand doet. Dat een horeca ondernemer, die niet de benodigde documenten heeft, tóch weer een nieuwe vergunning kan aanvragen. Dat iemand kwijtschelding van boetes of belasting kan krijgen maar wél in een dure auto rijdt. Maar ook: dat ouders beboet worden voor ongeoorloofd schoolverzuim van hun kinderen, maar dat geen enkele overheidsinstantie deze kinderen begeleidt naar een passend leertraject waar ze niet spijbelen.
Het uitvoeren van een gemeentebreed handhavingsbeleid gebaseerd op risico’s, doelgroepen en
gebieden is niet mogelijk zonder ontsluiting en gebruik van basisgegevens en gegevens uit
dienstverleningsprocessen en handhavingshistorie. Maar bij handhaving is het aspect kwaliteit
van extra belang: de kwaliteit van de gegevens, van het traject en van de constateringen. Bij
handhaving treedt de gemeente – anders dan bij dienstverlening – ongevraagd repressief op
tegen burgers en bedrijven. De gegevens waarop de gemeente haar handelen baseert, mogen
niet onjuist zijn en moeten (aantoonbaar) rechtmatig verkregen zijn. Daarbij is het van belang op
te merken, dat er groepen mensen zijn, die juist belang hebben bij het feit dat hun gegevens
onjuist geregistreerd zijn, juist om handelen van de overheid te voorkomen. Een bekend
voorbeeld is het niet registreren van samenwoning door mensen met een bijstandsuitkering.
Vanuit het oogpunt van handhaving zijn vijf dingen van belang:
- Landelijke en lokale basisgegevens en sectorale basisgegevens moeten zo breed mogelijk – maar tenminste onderling gerelateerd conform het Referentiemodel Stelsel van Gemeentelijke Basisgegevens (RSGB) – ontsloten worden binnen de gemeente.[2]
- Als gevolg van de regionalisering met de komst van de Regionale UitvoeringsDiensten (RUD) en de veiligheidsregio’s moeten deze gegevens ook buiten de gemeente, in de regio’s, beschikbaar zijn.
- De gebruikers van gegevens moeten fouten die zij signaleren terugmelden aan de bronhouder.
- De bronhouders van basisgegevens en sectorale gegevens (en daarbij specifiek de gegevens rond de handhavingshistorie) moeten omwille van het belang van de gemeente (eigenlijk: de overheid) als geheel, investeren in het juist, volledig en actueel houden van de gegevens, die zij leveren.
- Voor elke klant kan een integraal klantbeeld worden gemaakt, bestaande uit alle bij de gemeente bekende gegevens met betrekking tot de klant (dus niet slechts de landelijke en lokale basisgegevens en de sectorale basisgegevens) en aanduidingen van elke zaak waarin de klant is betrokken. Gegevens waarvan de aanvrager niet geautoriseerd is om ze in te zien worden uit dit klantbeeld weggelaten.
Dit rechtvaardigt een wijziging van principe 2.1 en het toevoegen van drie nieuwe kernprincipes bij dit thema:
| K2.1 | Onze gemeente vraagt burgers, bedrijven en instellingen niet om gegevens die binnen het overheidsdomein al bekend zijn. Alle deze gegevens kunnen aan daartoe bevoegde medewerkers worden getoond door middel van een integraal klantbeeld. |
| K2.9 | Onze gemeente is zich bewust dat haar gegevens basis zijn voor het repressief handelen van de overheid. Daarom neemt zij extra maatregelen voor de beveiliging en de kwaliteit van haar gegevenshuishouding. Bovendien stelt zij interne bronhouders verantwoordelijk voor de beschikbaarheid, de juistheid, volledigheid en actualiteit van hun gegevens. Gebruikers van de gegevens zijn verplicht fouten terug te melden, bronhouders zijn verplicht deze melding snel te onderzoeken en de gegevens zo nodig te corrigeren. |
| K2.10 | Onze gemeente maakt actief gebruik van beschikbare gegevens, zoals meldingen, om na te gaan waar handhaving gewenst of noodzakelijk is. |
| K2.11 | Onze gemeente is zich bewust van de spanning tussen de privacy van burgers en het belang van effectieve handhaving. Daarom maakt onze gemeente expliciet de afweging met wie, met welk doel en op welke wijze zij de tot haar beschikking staande gegevens deelt. |
Thema 3: Naast koppelen ook kantelen en generiek maken
Het thema kantelen en generiek maken speelt bij uitstek een rol bij handhaving. In plaats van sectorale handhaving wordt de handhaving vanuit verschillende disciplines steeds meer gebundeld. Dit wordt bijvoorbeeld zichtbaar in het Besluit Omgevingsrecht: niet alleen het verlenen van alle omgevingsvergunningen wordt gebundeld tot één proces, ook het handhaven ervan. De kernprincipes, die bij dit thema zijn geformuleerd, gelden bij uitstek voor handhaving. Bij dit thema is geen specifieke aanvulling voor handhaving nodig.
Thema 6: Ketensamenwerking en de federatieve overheid
Ook voor handhaving geldt, dat ketensamenwerking en de gemeentelijke handhaving als onderdeel van de federatieve overheid van groot belang zijn. Het gaat hierbij dan niet om integrale dienstverlening maar om integrale handhaving. Ook voor integrale handhaving zijn nieuwe werkwijzen nodig waarbij dezelfde vraagstukken spelen als bij integrale dienstverlening. Dit rechtvaardigt een toevoeging aan kernprincipe K6.1:
| K6.1 | Onze gemeente organiseert de afhandeling van zaken als onderdeel van ketenprocessen en/of gezamenlijke vormen van afhandeling indien dit leidt tot een betere dienstverlening, tot een effectievere handhaving, tot een efficiëntere bedrijfsvoering of indien dit invulling geeft aan het principe dat de gemeente zich ontwikkelt tot de poort tot de overheid. |
Overige thema’s
De andere thema’s:
- Thema 4: de gemeente ontwikkelt zich tot dé poort voor de overheid
- Thema 5: aansluiten op e-overheidvoorzieningen (volgens het NUP)
- Thema 7: een groeipad naar serviceoriëntatie zijn algemeen geldig en behoeven geen specifieke aanpassingen voor handhaving.
Citefout: De tag
<ref> bestaat, maar de tag <references/> is niet aangetroffen
