Addendum bij GEMMA voor Handhaving - GEMMA procesarchitectuur
Uit GEMMA Wiki
Dit document bestaat uit:
- Inleiding
- Thema’s en kernprincipes
- GEMMA procesarchitectuur
- GEMMA informatiearchitectuur
- Bijlagen
Inhoud |
Hiërarchisch procesmodel
De focus van de GEMMA procesarchitectuur ligt op de primaire processen. De procesarchitectuur maakt daarbij onderscheid tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Het leveren van producten en het verlenen van diensten vormt een onderdeel van beleidsuitvoering. Binnen deze opvatting maakt ook handhaving onderdeel uit van de processen voor beleidsuitvoering. Handhaving vindt overigens zowel plaats op basis van beleidsontwikkeling, als op basis van beleidsuitvoering.
De GEMMA procesarchitectuur richt zich op dienstverleningsprocessen en wel tot díe processen waarbij de klant het initiatief neemt. Voor handhaving moet hierop dus een aanvulling worden gemaakt.
Voor handhaving zijn twee typen processen onderscheiden: signaal gestuurd en pro-actief.
Signaal gestuurd handhaven wordt steeds getriggerd door een of meerdere interne of externe signalen waarop door handhaving moet worden geacteerd in een specifieke situatie: een melding van overlast, het verlenen van een omgevingsvergunning of een horecavergunning, een aanvraag huisvestingsvergunning, het intrekken of niet verlenen van een vergunning, een melding van een calamiteit en dergelijke. Het resultaat van dit type processen is dat bij daadwerkelijk geconstateerde overtredingen repressief is opgetreden door de overheid.
Zoals al eerder is gezegd, wordt op grond van een risico-analyse, wegingsfactoren en urgentie beoordeeld welke zaken direct worden opgepakt en welke langer kunnen blijven liggen. Bijvoorbeeld geuroverlast of vallende gevelplaten worden onmiddellijk behandeld; de ene vanwege de vluchtigheid van de waarnemingen, de ander vanwege het risico voor het publiek. Andere typen zaken krijgen een lagere prioriteit als het risico laag is.
Pro-actief handhaven is een handhavingsproces, dat wordt uitgevoerd op basis van beleids- en politieke prioriteiten. Dit kan een prioriteit zijn naar aanleiding van een risico-analyse (bijvoorbeeld brandveiligheid), naar aanleiding van wet- en regelgeving (jaarlijkse milieucontroles) of naar aanleiding van politieke prioriteiten (het tegengaan van overbewoning). Gebiedsgericht, persoonsgericht en pandgericht werken zijn voorbeelden van dit soort pro-actieve handhavingsprocessen. De handhavingsstrategie van een gemeente is vertaald in een aantal concrete projecten. Het wordt ook wel programmatisch of thematisch handhaven genoemd.
De trigger voor dit type proces wordt dus gevormd door een geconcretiseerde handhavingsstrategie. Dit type proces heeft altijd betrekking op een reeks onderzoeken rondom een bepaald onderwerp. Voorbeelden daarvan zijn: het controleren van de Horeca op vergunning, speelautomaten en sluitingstijd; het controleren op illegale bouw- en sloopactiviteiten; het controleren van een gebied op woongebreken en verontreiniging; het volgen en controleren van een groep overlast gevende jongeren. Het resultaat is enerzijds concrete acties, anderzijds informatie, die weer als input dient voor het evalueren en eventueel bijstellen van de handhavingsstrategie.
In de onderstaande tabel zijn de twee typen processen ten opzichte van elkaar getypeerd:
| Type proces: | Trigger: | Betrekking op: | Uitkomst: |
|---|---|---|---|
| Signaal gestuurd handhaven | Signaal van binnen of buiten de gemeente | Een onderzoek naar een specifieke situatie | Indien van toepassing:
|
| Pro-actief handhaven | Beleids- of politieke prioriteit | Een reeks onderzoeken rondom een bepaald onderwerp |
|
Generiek procesmodel handhaving
Zowel signaal gestuurd als pro-actief handhaven zijn op hoog niveau in één generiek procesmodel voor handhaving weergegeven. Dit generieke model zal hierna in meer detail worden beschreven voor de twee typen handhavingsproces.
Bij het uitvoeren van handhavingsprocessen zijn vaak meerdere partijen betrokken. Ieder van de procesbouwstenen in het procesmodel kan – in geval met meerdere partijen wordt samengewerkt – door handhaving van de gemeente worden uitgevoerd, maar ook door andere partijen. (Bij de vorming van de Regionale UitvoeringsDiensten (RUD) wordt deze manier van samenwerken van extra belang voor de gemeenten.)
De resultaten van het uitvoeren van het proces moeten kunnen worden weergegeven in management- en beleidsinformatie. Deze informatie is input voor evaluatie, het stellen van (nieuwe) prioriteiten en doelen en het vaststellen van een (nieuwe) handhavingsstrategie. (De bovenste regelkring in de BIG-8; zie bijlage 2). De hier beschreven processen moeten relevante management- en beleidsinformatie kunnen leveren. Het evalueren, prioriteren en vaststellen van de strategie is hier echte buiten scope; dat is een onderdeel van beleidsontwikkeling.
Rollen
In de procesarchitectuur voor dienstverlening wordt uitgegaan van een orkestratorrol (de dienstverleningsmanager) die in principe voor een groot deel geautomatiseerd moet kunnen worden. Om die reden zijn alle inhoudelijke activiteiten belegd bij de rol vakspecialist. Dit uitgangspunt wordt ook hier gevolgd: alle inhoudelijke activiteiten zijn belegd bij de rol vakspecialist. De rol van orkestrator beperkt zich daardoor tot het voeren van regie over de vakspecialisten en draagt vooral zorg voor een tijdige afhandeling.
In het generieke proces zijn de volgende rollen onderscheiden:
- Orkestrator: de rol, die de uitvoering van de handhavingsprocessen coördineert. Is de verbindende schakel tussen vakspecialisten en andere partijen en tussen handhaving en de domeinen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Voert tevens de regie over een zaak, dat wil zeggen bestuurt, bewaakt en beheert de zaak.
- Vakspecialist: de rol, die verantwoordelijk is voor de vakinhoudelijke behandeling: het vaststellen van de scope, het inschatten van risico’s, het raadplegen van informatie, doen van onderzoek, uitvoeren van steekproeven of bezoeken respectievelijk inspecties inplant en uitvoert. Die overtredingen signaleert, aanpak en maatregelen vaststelt, besluit om over te gaan tot sanctioneren, de afgesproken acties uitvoert, die evalueert en daarover rapporteert.
Let op: dit zijn rollen en dat zegt niets over bij wie die belegd zijn. In principe kan één medewerker zowel de rol van orkestrator als van vakspecialist vervullen. Het zegt ook niets over aantallen: bij één zaak pro-actief handhaven kunnen meerdere vakspecialisten betroken zijn.
Verder zijn de volgende partijen betrokken:
- Melder: een belanghebbende (burger, bezoeker of medewerker van een bedrijf) of een partij binnen of buiten de eigen gemeente, die betrokken is bij de bepaalde doelgroep, in het gebied of rond een risico: politie, brandweer, woningbouwcorporaties, energiebedrijven, maar ook diensten of afdelingen in de eigen (of regio) gemeenten: onderwijs, sociale zaken, publiekszaken, enz en breder opererende organisaties, zoals de Keuringsdienst van Waren of de Arbeidsinspectie.
- Veroorzaker/overtreder: de (rechts)persoon op wiens gedrag een handhavingsproces zich richt.
Beschrijving proces signaalgestuurd handhaven
De processen van handhaving worden niet uitsluitend gestart vanuit het initiatief van een belanghebbende (burger of bedrijf); de signalen om een handhavingsproces te starten kunnen vanuit een veelheid van waarnemingen vanuit andere gemeentelijke processen of van partners komen. Voorbeelden van triggers voor signaalgestuurd handhaven zijn:
- Een signaal van een ambtenaar of partner (vakspecialist, politie, energiebedrijf, woningbouwcorporatie, enz.) naar aanleiding van een waarneming.
- Een melding van een calamiteit.
- Een signaal van een belanghebbende (burger, bezoeker, medewerker van een bedrijf), dat gerouteerd is naar handhaving.
- Een signaal vanuit een terugmelding aan bijv. het GBA, vanuit bestandsvergelijking of door het bundelen en combineren van eerdere meldingen.
Orkestrator
De orkestrator beheert, bestuurt en bewaakt de zaak. De procesbouwstenen, die hiervoor worden gebruikt zijn hetzelfde als bij dienstverlening: [1]
Besturen
- Toewijzen actoren/resources
- Ontleden en bundelen zaken
- Routeren
Bewaken · Bewaken voortgang (monitoring)
- Bijsturen
- Escalatieproces
Beheren zaak
- Registreren zaak
- Leveren statusinformatie
- Afsluiten & archiveren zaak
Wanneer er intensief met andere partijen wordt samengewerkt vindt vaak integrale afstemming
plaats. De vakspecialisten vanuit de verschillende disciplines binnen en buiten de gemeente
stemmen met elkaar af over de beste manier om een bepaalde zaak te behandelen. Hieruit
volgen gezamenlijke afspraken over het coördineren en routeren van de zaak, wat weer
consequenties heeft voor de benodigde resources. De afspraken kunnen ook consequenties
hebben voor het ontleden of juist bundelen van een zaak.[2]
Voor de rol van orkestrator zijn voor handhaving geen nieuwe procesbouwstenen nodig. Wel moet aangetekend worden, dat bij handhaving het rapporteren over en evalueren van de handhavingsdoelstellingen een expliciet onderdeel uitmaken van wet- en regelgeving, onder andere het eerder genoemde Besluit Omgevingsrecht (BOR) (zie [6] uit de bronnenlijst). Daartoe moet niet alleen de individuele zaak gemonitord, bijgestuurd of geëscaleerd worden, maar moet ook bewaking op het niveau van zaaktype mogelijk zijn. Overigens geldt ook dit net zo goed voor dienstverleningsprocessen, maar bij dienstverlening is het minder expliciet in de wet- en regelgeving verankerd.
Vakspecialist
Een vakspecialist in een signaalgestuurd handhavingsproces gebruikt de volgende procesbouwstenen:
Programmeren
- Risico-analyse uitvoeren. Het toepassen van wegingsfactoren op de vraag, op grond waarvan de melding een bepaalde waarde of wegingsfactor krijgt.
- Capaciteit beoordelen. Welke mensen en middelen zijn nodig en wanneer zijn deze beschikbaar? Kan de zaak verder onderzocht en geïnspecteerd worden genomen worden?
- Plannen en roosteren. Op basis van de risico-analyse en het beoordelen van de capaciteit inplannen van een zaak en roosteren van medewerkers. Eventueel samenvoegen van verschillende zaken tot één inspectie en het bijbehorende inspectieteam samenstellen.
Onderzoeken
- Dossier opbouwen. Bij meldingen moet eerst uitgezocht worden om welk pand het gaat, wie er woont of een bedrijf voert, welke vergunningen zijn verleend, of er al eerder problemen zijn geweest en wat ermee gebeurd is, of de eigenaar of bewoner als agressief bekend staat, enz.
- Raadplegen bronbestanden. Een belangrijke activiteit bij signaalgestuurd handhaven is het raadplegen en onderling vergelijken van bestanden en daaruit informatie met betrekking tot de zaak afleiden.
Inspecteren
- Controleren. Het daadwerkelijk op pad gaan om waarnemingen met betrekking tot de melding te doen. Dit bezoek is soms afgesproken, soms aangekondigd en soms onverwacht. (Overigens kan het controleren ook bestaan uit het bekijken van videobeelden of het uitvoeren van metingen.)
- Signaleren. Vakspecialisten houden hun ogen en oren open. De tijdens het controleren geconstateerde overtredingen, anders dan waar het onderhavige proces zich op richt, of buiten de bevoegdheden van de betreffende vakspecialist, worden doorgegeven aan de handhavende instantie. Als dat de gemeente zelf is, wordt er op grond van dit signaal een proces van het type signaal gestuurd handhaven gestart. Vaak zal de vakspecialist zelf ter plekke overgaan tot het uitvoeren van een signaal gestuurd handhavingsproces en raadplegen bronbestanden en dossieropbouw voor deze zaak achteraf uitvoeren.
Uitzetten acties
- Besluiten. Op grond van de bevindingen wordt besloten tot welke actie wordt overgegaan. Niet alleen sanctioneren is een optie, soms kan de situatie ook gelegaliseerd of gedoogd worden. Een besluit moet geformuleerd worden in juridisch onderbouwde teksten. In geval wordt overgegaan tot een bestuurlijke boete wordt het besluit door de burgemeester of door B&W genomen.
- Inspecteren. Nieuwe inspecties kunnen ook onderdeel uitmaken van de te nemen acties, bijvoorbeeld als wordt overgegaan tot legalisering.
- Dossieropbouw'. Overgaan tot sancties op grond van de bevindingen van een'vakspecialist kan alleen op grond van een compleet dossier. Afhankelijk van het type sanctie en het type overtreding gelden er vanuit wet- en regelgeving specifieke eisen voor de samenstelling van het dossier.
Sanctioneren
- Uitvoeren. Het uitvoeren van een besluit tot sanctioneren: het opleggen van een bestuurlijke boete, bestuursdwang of last onder dwang, een ontruiming, het intrekken van een vergunning. Soms wordt daarbij samengewerkt met andere partijen. Daarbij is er ook interactie met de veroorzaker/overtreder: die kan daarop een eigen zienswijze indienen, bezwaar of beroep aantekenen of zelfs een gerechtelijke procedure starten (zie bijlage 1: Beschrijving Sancties.)
- Inspecteren. In bepaalde situaties, bijvoorbeeld als last onder dwang is opgelegd, zal herhaaldelijk gecontroleerd moeten worden of de overtreding is opgeheven of niet.
- Dossieropbouw. Inspectierapporten en correspondentie met de veroorzaker/overtreder wordt aan het dossier toegevoegd.
- Invorderen. Het innen van een opgelegde boete of dwangsom.
- Inzetten strafrecht. Weliswaar dit uitgevoerd door politie en OM, maar de gemeente zelfzal ook bepaalde activiteiten moeten uitvoeren, bijvoorbeeld aangifte doen.
De exacte regels die gelden bij Sanctioneren (dossiervereisten, vereisten m.b.t. de inhoud van het besluit, de mogelijkheden tot opleggen van een sanctie, mogelijkheden en termijnen voor het indienen van een zienswijze, bezwaar & beroep of gerechtelijke procedure) zijn bepaald in weten regelgeving. Ook de aard en de wijze van waarnemen worden dus mede door de vereisten in wet- en regelgeving bepaald. Dit betekent dus, dat de specifieke inrichting van het proces bij sanctioneren gebaseerd is op het type sanctie dat wordt opgelegd. In bijlage 3 is hiervan een beschrijving opgenomen.
Terugmelden
Er doet zich een bijzondere situatie voor bij het vanuit een handhavingsproces terugmelden aan belanghebbenden, die een signaal heeft afgegeven. Het e-proces meldingen is een dienstverleningsproces. Echter: een belanghebbende kan nou eenmaal geen last onder dwang voor de buurman bestellen. Bovendien kan het verstrekken van informatie over de zaak de privacy van de betrokkenen schenden of het verloop van onderzoek of het sanctioneren in gevaar brengen (het is niet handig als de halve buurt weet dat een henneppand volgende week dinsdag ontruimd zal gaan worden). Tenslotte kan een handhavingszaak soms erg lang lopen maar is het wel wenselijk als de melder toch een reactie van de gemeente krijgt.
Om die reden worden er afspraken gemaakt over terugmelden door handhaving naar het eproces meldingen. Handhaving onderzoekt de melding en geeft binnen een afgesproken tijd één van de volgende boodschappen aan de melder terug:
- Dit is geen probleem voor handhaving
- We hebben het onderzocht en er is geen oplossing mogelijk
- We hebben het onderzocht, maar de oplossing neemt meer tijd in beslag
- We hebben het onderzocht en het is opgelost.
Daarmee kan het dienstverleningsproces worden afgesloten. Eventueel kan aan het eind van het handhavingsproces nog een communicatiestap worden opgenomen, waarin eventuele melders worden geïnformeerd.
Een voorbeeld van een intensievere communicatie met de melder: bij meldingen door burgers van overlast in een bepaald gebied wordt – zolang de zaak niet is opgelost – elke 3 weken per telefoon of mail door de coördinator aan de melder teruggekoppeld wat de status is. De aard van de lokale problematiek, de politieke en beleidsprioriteiten van de gemeente en de gekozen aanpak bepalen welke wijze van terugmelden het meest wenselijk is.
Beschrijving proces pro-actief handhaven
De processen van pro-actief handhaven worden nooit gestart vanuit het initiatief van een belanghebbende (burger of bedrijf). Voorbeelden van triggers voor processen rondom pro-actief handhaven zijn:
- De keuze voor een bepaald beleidsthema, dat moet leiden tot het opzetten en uitvoeren van een programma (persoonsgebonden aanpak van mensen uit een bepaalde risicogroep, preventie bij bepaalde risico’s, aanpak van verloedering in bepaalde gebieden, monitoren van naleefgedrag, enz.) met bijbehorende acties en maatregelen waarvoor informatie wordt verzameld en gecategoriseerd en dossiers rondom bepaalde thema’s, gebieden, doelgroepen en/of groepen objecten worden opgebouwd.
- Een risicoanalyse die ertoe leidt dat een onderzoek moet worden uitgevoerd naar naleefgedrag (controle van alle scholen op brandveiligheid, controle van kinderdagverblijven, controleren van een bepaald type afgegeven bouwvergunningen, enz) op grond waarvan weer maatregelen of acties worden genomen.
- Het prioriteren van handhaving op specifieke wet- en regelgeving, die de gemeente verplicht met een zekere regelmaat inspecties uit te voeren op bepaalde type objecten.
- Een trend, die zichtbaar wordt door bestandsvergelijking bijvoorbeeld door het bundelen en combineren van meldingen.
Het zijn processen, die sterk gerelateerd zijn aan het concept van integraal handhaven en de verschuiving van taakgericht naar probleemgericht handhaven met meer nadruk op het monitoren op naleefgedrag.
Orkestrator
De orkestrator beheert, bestuurt en bewaakt de zaak. De procesbouwstenen, die hiervoor worden gebruikt zijn hetzelfde als bij signaal gestuurd handhaven.
Vakspecialist
Een vakspecialist in een pro-actief handhavingsproces gebruikt bij behandelen dezelfde procesbouwstenen als bij signaal gestuurd handhaven:
Programmeren
- Afbakenen scope. Eventueel in overleg met de betrokken partners vaststellen wat precies de omvang van het te onderzoeken thema is en welke beperkingen er gehanteerd worden in bijvoorbeeld doorlooptijd, capaciteit, beschikbare medewerkers en aanpak.
Onderzoeken
- Raadplegen bronbestanden. Een belangrijke activiteit bij pro-actieve handhaving is het onderling vergelijken van bestanden en daaruit trends of signalen afleiden. Soms is dat een dermate omvangrijke activiteit, dat hiervoor specialisten op het gebied van gegevensvergelijking, datamining en digitale recherche worden ingezet.
- Onderzoek & dossier opbouw. De aldus ontstane signalen voor zaken moeten vaak eerst nader worden onderzocht en de bijbehorende dossiers verder opgebouwd, voordat tot inspectie wordt overgegaan.
Inspecteren
- Controleren. De vakspecialist moet objecten inspecteren (gebouwen, woningen, instellingen, bedrijven), maar mogelijk ook gespreken voeren met personen (bewoners, spijbelaars, vergunninghouders, vertegenwoordigers van bedrijven en instellingen).
- Signaleren. Vakspecialisten houden hun ogen en oren open. De tijdens het controleren geconstateerde overtredingen, anders dan waar het onderhavige proces zich op richt, of buiten de bevoegdheden van de betreffende vakspecialist, worden doorgegeven aan de handhavende instantie. Als dat de gemeente zelf is, wordt er op grond van dit signaal een proces van het type signaal gestuurd handhaven gestart. Vaak zal de vakspecialist zelf ter plekke overgaan tot het uitvoeren van een signaal gestuurd handhavingsproces en raadplegen bronbestanden en dossieropbouw voor deze zaak achteraf uitvoeren.
Uitzetten acties
- Aanpak en maatregelen. Op grond van de analyses en bevindingen vanuit behandelen wordt (eventueel in overleg met andere partijen) vastgesteld welke acties er ondernomen worden en wie welke acties gaat uitvoeren. Dat kan variëren van het geven van voorlichting tot het samen met partners implementeren van een zeer actief en omvangrijk volgbeleid op bepaalde doelgroepen.
- Uitvoeren acties. De afgesproken aanpak en maatregelen worden uitgevoerd door de vakspecialist.
- Evalueren. Op grond van de rapportage van de vakspecialist worden het proces, de werkwijze en de resultaten door de coördinator en betrokken ketenpartners geëvalueerd. Bevindingen kunnen leiden tot een wijziging in scope, aanpak of prioriteit voor een volgende keer.
- Rapporteren. De resultaten van de acties worden gerapporteerd door de vakspecialist. De inhoud en aard van de rapportage worden door de aard van de acties bepaald. Deze rapportage is input voor het evalueren van het handhavingsbeleid en de gekozen handhavingsstrategie.
Procesarchitectuur principes
De principes, die bij de procesarchitectuur van dienstverlening zijn opgenomen, gelden ook voor de processen van handhaving. Op basis van de voorgaande beschrijvingen van de twee typen handhavingsprocessen zijn een aantal toevoegingen bij de principes voor de procesarchitectuur geformuleerd.
Thema 1: zaak- en procesgericht werken
| P.1.8. | Onze gemeente splitst processen uit verschillende domeinen in verschillende zaken: een overlastmelding of het verstrekken van een vergunning is een zaak van dienstverlening, het handhaven als gevolg daarvan is een zaak van handhaving. |
| P.1.9. | Voor de processen van pro-actief handhaven geldt, dat een onderzoek rond een thema als één zaak wordt behandeld." |
| P.1.10. | De signalen en meldingen, die bij pro-actief handhaven worden gegeven door vakspecialisten of ketenpartners, triggeren een zaak over een specifiek object of persoon in een signaalgestuurd proces. |
Thema 2: ontsluiting en gebruik van basisgegevens
| P.2.5. | Onze gemeente zorgt ervoor dat de interne bronhouders de teruggemelde vermeende onjuistheden binnen een vooraf afgesproken tijd zullen onderzoeken en verwerken. |
| P.2.6. | Onze gemeente maakt afspraken met partners over doelbinding om informatie te kunnen delen voor het raadplegen van bronbestanden en voor onderzoek en dossieropbouw. |
Thema 6: ketensamenwerking en de federatieve overheid
| P.6.4. | Onze gemeente maakt afspraken met haar partners om integraal te kunnen handhaven over de grenzen van de gemeentelijke bevoegdheden heen. |
Citefout: De tag
<ref> bestaat, maar de tag <references/> is niet aangetroffen
