Addendum bij GEMMA voor Handhaving
Uit GEMMA Wiki
Dit document bestaat uit:
Inhoud |
Inleiding
Aanleiding en opzet document
Bij de huidige versie van de GEMMA Proces- en Informatiearchitectuur zijn opgesteld met de focus op dienstverlening. Vanuit de praktijk van gemeenten, maar ook als gevolg van toenemend maatschappelijk en politiek belang, blijkt er behoefte te zijn tot het uitbreiden van de GEMMA met handhavingsprocessen. De vanwege de WABO vereiste inrichting van de handhavingsprocessen en bijbehorende informatievoorziening onderstreept dit. Uitwerking van de gemeentelijke architectuur vanuit het perspectief van handhaving vereist echter toevoegingen aan de huidige versie van de GEMMA proces- en informatiearchitectuur.
In dit document zijn die toevoegingen op versie 1.0 van de GEMMA proces en informatie architectuur geformuleerd. De bedoeling is, dat deze zo snel mogelijk worden verwerkt in een volgende versie van de GEMMA. Echter: totdat de wijzigingen zijn doorgevoerd in de GEMMA, willen we dat het gedachtegoed toegankelijk is voor gemeenten, die de GEMMA ook willen toepassen op handhaving en hun handhavingsprocessen. Daarom zijn ze opgenomen in dit separate document. Om dit document hanteerbaar te houden is het geen instructie voor het redigeren van de GEMMA en is niet iedere tekstwijziging opgenomen. Er is voor gekozen in dit document de afwegingen en de belangrijkste wijzigingen op te nemen. Allereerst is een hoofdstuk opgenomen waarin wordt beschreven wat het belang is van handhaving en welke definities en uitgangspunten met betrekking tot handhaving zijn gehanteerd. Vervolgens worden de wijzigingen en aanvullingen volgens de structuur van de GEMMA beschreven: eerst de wijzigingen in Thema’s en Kernprincipes, vervolgens de aanvullingen op de Procesarchitectuur en tenslotte die op de Informatiearchitectuur.
Resultaat
Dit document is in relatief korte tijd tot stand gekomen in een intensieve samenwerking met medewerkers van de gemeenten Rotterdam en Tilburg. Zij hebben veel kennis van de problematiek en ervaring met oplossingen ingebracht.
Er zijn door de projectgroep verschillen geconstateerd met dienstverlening:
- Er zijn meerdere soorten triggers die een proces kunnen starten;
- Er is vaak sprake van zaken, die integraal moeten worden behandeld;
- Er is vaak sprake van samenwerking met andere partijen;
- Er worden ook pro-actief, vanuit beleidsdoelen, zaken gestart.
De conclusie is desalniettemin, dat ook de handhavingsprocessen volgens de principes van zaakgericht werken kunnen worden ingericht. Er is geen zodanig verschil tussen dienstverlening en handhaving, dat dit consequenties heeft voor de gemeentelijke informatievoorziening als geheel. Bepaalde informatiefuncties komen bij handhaving scherper naar voren dan bij dienstverlening en die zijn hier daarom expliciet beschreven. Maar die functies zijn op hun beurt vaak ook herbruikbaar bij het automatiseren van andere typen processen, bijvoorbeeld in de beheerprocessen.
Er is kortom vooral sprake van accentverschillen. Die accentverschillen zijn in dit document sterk belicht; dat is het doel van dit document. Echter, de twee nu uitgewerkte invalshoeken – dienstverlening en handhaving – kunnen worden geïntegreerd tot één nieuwe, integrale versie van GEMMA.
Handhaving
Maatschappelijk en politiek/bestuurlijk belang
Hoewel dienstverlening veel explicieter op de bestuurlijke agenda lijkt te staan, wordt er door burgers en bedrijven in toenemende mate belang gehecht aan een goede handhaving. Enerzijds willen zij bijvoorbeeld meer veiligheid en een schone en prettige leefomgeving met minder overlast. Anderzijds willen zij dat de overheid de naleving van haar regels goed bewaakt, zodat zij niet geconfronteerd worden met oneerlijke concurrentie, willekeur en ongelijke behandeling. Mensen voelen zich daardoor in hun rechtsgevoel aangetast.
Ook bij politiek en bestuur staat een goede handhaving steeds prominenter op de agenda. Gemeentes moeten beter presteren voor hun omgeving. Handhaving wordt gezien als een middel om als overheid slagvaardigheid te tonen, ook bij incidenten, en om te laten zien, dat beloftes nageleefd worden. Bovendien heerst het gevoel, dat met handhaving meer respect voor de overheid (en haar medewerkers) afgedwongen kan worden. Maar ook aspecten als het voorkomen van conflicten en maatschappelijke onrust spelen een rol. Overigens is handhaving ook een bron van inkomsten voor de overheid.
Toezicht en handhaving
Toezicht is het toezien op handelingen van burgers en bedrijven, gericht op de naleving van weten regelgeving. Burgers en bedrijven zijn zélf verantwoordelijk voor het naleven van regels. De overheid bepaalt het speelveld en de spelregels en bewaakt deze spelregels. Handhaving richt zich op de vraag of burgers, bedrijven en overheden zich aan de gestelde regels houden. Handhaving definiëren wij als het uitoefenen van toezicht en het treffen van sancties. Het is daarbij gericht op zowel preventief als repressief optreden. De repressie is gebaseerd op de bevoegdheid om dwang uit te oefenen en vrijheden te beperken. Deze bevoegdheid wordt gebruikt voor het opleggen van sancties. Wij maken in deze tekst geen formeel onderscheid tussen toezicht en handhaving. Met handhaving wordt beide bedoeld; wanneer dat niet zo is, wordt dat expliciet gemaakt. Toezicht en handhaving zijn gericht op twee typen regels. Allereerst zijn er regels voor gedrag dat de overheid niet willen verbieden, maar wel wil regelen, zoals het vestigen van bedrijven, het kappen van bomen of het uitbreiden van panden. Handhaving richt zich dan op de naleving van die regels. Daarnaast is er gedrag dat de overheid verbiedt, zoals spijbelen, het kweken van hennep en het dumpen van afval. Handhaving is dan gericht op bestrijding van dat gedrag. In beide gevallen kunnen sancties worden opgelegd. Voor meer informatie over toezicht en handhaving: zie [8] uit de bronnenlijst.
Sancties
Handhaving kan zowel bestuursrechtelijke (opleggen van boetes, terugvorderen van geld, intrekken van een vergunning, enz.) als strafrechtelijke sancties opleggen. In bepaalde gevallen is het ook mogelijk, dat de overtreding impliciet of expliciet gedoogd wordt. Een andere maatregel is, dat de overtreder soms de mogelijkheid wordt geboden de overtreding ongedaan te maken en zo sancties te ontlopen (alsnog een vergunning aanvragen, vuil verwijderen, een nooduitgang weer vrij maken, enz.). Het handhaven van de openbare orde zijn hier buiten beschouwing gelaten. De sancties zijn beperkt tot de sancties beschreven in bijlage 3.
Relatie met dienstverlening
Bij handhavingsactiviteiten kan een onderscheid gemaakt worden in het handhaven van algemene wet- en regelgeving (verkeersregels, regels tegen wildplassen, enz.) en wet- en regelgeving, die verbonden zijn aan een dienst (een bouwvergunning, een parkeervergunning, een bijstandsuitkering, enz.) die aan een specifieke persoon of bedrijf/instelling is verleend. Wanneer handhavingsactiviteiten gerelateerd zijn aan een eerder verleende dienst, dan is het noodzakelijk, dat de handhavers inzicht hebben in de criteria voor het toekennen van de dienst. Hiervoor is een goede informatievoorziening op basis waarvan de dienst verleend is noodzakelijk. Behalve de informatie, die door de afnemer is verstrekt, is ook informatie zoals deze in de (basis)registraties bij de overheid bekend is, van belang. Het toezien of een dienst niet ten onrechte is verstrekt, valt buiten de definitie van handhaving. Deze taak – het toezien op de dienstverleningsprocessen en de rechtmatigheid van de verleende diensten – is een kwestie van bedrijfsvoering binnen dienstverlening. Wel dient de verleende dienst handhaafbaar te zijn. Dit moet vóóraf getoetst worden. Toezien op het correcte gebruik van de dienst (dus bijvoorbeeld toezien op de bouw, toezien op horeca instellingen, e.d.) is wél een taak van handhaving. Een andere belangrijke relatie met dienstverlening is, dat het verstrekken van informatie over de spelregels en de context waarin zij gelden, bij uitstek een taak van dienstverlening is. Burgers en bedrijven zijn zélf verantwoordelijk voor het naleven van de regels, maar dan moet je de regels wél kennen….
Principes uit de NORA
De principes uit de NORA gelden niet alleen voor dienstverlening, maar ook voor de activiteiten van de overheid op het terrein van handhaving. Daarbij zijn drie regels – met een kleine aanpassing van de interpretatie – expliciet van belang.
P8. Eenmaal uitvragen van gegevens, meermalen gebruiken. Organisaties in het publieke domein gebruiken elkaars gegevens. Niet alleen vanuit het oogpunt van dienstverlening, maar ook vanuit het oogpunt van handhaving: we verstrekken dus geen horecavergunning aan iemand, die zijn financiële middelen niet kan verantwoorden, en geen parkeervergunning aan een bewoner die niet ingeschreven staat op dat adres.
P17. Organisaties in het publieke domein organiseren zich als een onderdeel van een integraal opererende en als eenheid optredende overheid. De overheid toont één gezicht naar buiten, ook op het gebied van handhaving, zodat toezicht en handhaving vanuit het perspectief van burgers en bedrijven efficiënt en voor de overheid zelf effectief worden uitgevoerd.
P18. Organisaties in het publieke domein gebruiken gegevens, die accuraat, actueel en volgens wettelijke normen beveiligd zijn. Deze gegevens zijn bij handhaving basis voor de rechtmatigheid en rechtsgeldigheid van het repressief handelen van de overheid. Om die reden dient de overheid zorg te dragen voor de kwaliteit van die gegevens, opdat repressie niet wordt uitgeoefend op basis van onjuiste, onvolledige of verouderde gegevens. Deze gegevens worden bovendien volgens wettelijke normen beveiligd tegen ongeoorloofd gebruik.
Bij het schrijven van dit addendum is de NORA 2.0 gevolgd, omdat versie 3.0 van de NORA nog niet compleet is. Versie 2.0 van de NORA focust net als de GEMMA op dienstverlening. In het strategiekatern van de NORA 3.0 wordt daarvan afstand genomen. Daarin wordt het begrip ‘dienst’ breder opgevat: “een dienst betreft alles wat een overheidsorganisatie doet voor een afnemer. Waarbij de afnemer een burger, bedrijf of andere overheidsorganisatie kan zijn.” (zie van de bronnenlijst [2], pagina 13.) Het arresteren van een verdachte wordt als voorbeeld gegeven voor een dienst aan het OM. Overigens hanteert dit katern ook andere principes dan de NORA 2.0. Ook deze principes zijn algemener van toepassing dan alleen op dienstverlening.
Verder naar volgend hoofdstuk Thema’s en kernprincipes
